引言

光緒二十四年（1898）動工，光緒二十九年（1903）通車的中東鐵路是沙皇俄國爲侵略、掠奪中國東北而修築的，它對東北的政治、經濟格局造成了深遠的影響，日人評價其爲“固爲今日各事物之動機，更爲將來之最大動機也”。[1]

中東鐵路北部幹線，即濱洲線和濱綏線在今天主要經過內蒙古自治區和黑龍江省，在清代分屬黑龍江將軍轄區（黑龍江省）和吉林將軍轄區（吉林省）。[2]由滿洲裏至哈爾濱的濱洲線，主要位于黑龍江將軍轄區和其兼管蒙旗地區，其中，滿洲裏、紮赉諾爾、嵯崗、完工、海拉爾、哈克、紮羅木得、牙克石、免渡河、伊列克得等站點，在呼倫貝爾副都統轄區境內；博客圖、雅魯、巴林、紮蘭屯、成吉思汗等站點，在布特哈副都統轄區境內；昂昂溪以東的煙筒屯、喇嘛甸、薩爾圖、安達、宋站等站點在黑龍江將軍兼管的哲裏木盟杜爾伯特旗（大體相當于今黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣、大慶市、安達市、林甸縣和泰來縣的一部分）、郭爾羅斯後旗（大體相當于今黑龍江省肇東市、肇州縣和肇源縣）境內。[3]隨著中東鐵路的修築和通車，呼倫貝爾和哲裏木盟的蒙古族聚居區陸續湧入大量漢族移民，原有畜牧經濟生産方式開始向農業經濟轉變，行政管理上，陸續設立和內地同樣的府、廳、州、縣等建制。

田志和《嫩江下遊蒙地開發與大赉、安達、肇州三廳的設置》總結了蒙地開發的過程及蒙旗建制向大赉、安達、肇州三廳建制轉化的過程。[4]烏雲格日勒《清末內蒙古的地方建置與籌劃建省“實邊”》對呼倫貝爾和哲裏木盟等地設立的府廳州縣等地方建置進行了論述，認爲主要是由于清政府進行移民實邊，推進內蒙古農業開發，加強統治。[5]羅雲《程德全在黑龍江的籌蒙改制政策》、菊林其其格《程德全與黑龍江地區的蒙旗》都涉及了黑龍江末代將軍和首任巡撫程德全對蒙旗的改革和在蒙地設治的活動。[6]達日夫《中東鐵路與東蒙古》主要論述中東鐵路對東蒙古地區近代化和半殖民地化的影響。[7]孔源《晚清中俄東部邊界安全形勢變化與呼倫貝爾新政》認爲19世紀中期沙俄的擴張導致呼倫貝爾地區安全形勢的逐漸惡化，清廷爲鞏固邊防在呼倫貝爾地區推行包括設治在內的新政。[8]孔源《清末民初呼倫貝爾治邊政策的轉型》認爲：“當新政于清朝末年推行到呼倫貝爾時，地方官員推行的措施以除舊布新爲主。而到了20世紀20年代，同樣在這一地區，清末以來幾乎消亡的八旗駐防制度，卻與近代廳縣行政體制重新共存。這種政治實踐，體現了清末至民國初期，邊疆開發模式在具體區域上的調整。”[9]但以往研究較爲忽略的一點是，清末黑龍江蒙地設治基本與中東鐵路的修築和運營在同一時期，對中東鐵路與蒙地設治的因果關系及蒙地設治與中東鐵路在地緣上的聯系則關注不夠。

本文將在以往先行研究的基礎上，對中東鐵路沿線的蒙地設治的原因、過程予以梳理，比較呼倫貝爾與蒙旗地區設治的地區差異，闡明放墾與設治之間的因果關系。

一、中東鐵路修築前後蒙旗地區的放墾與設治

清末黑龍江將軍（黑龍江省）管理的蒙古族居住地區，一是直接管理的納入八旗駐防體制的呼倫貝爾，雍正十年設總管，乾隆八年改爲副都統銜總管，光緒七年改設副都統。[10]一是依克明安旗，“歸（黑龍江）將軍管轄，與各旗內外蒙古管于理藩院者不同”。[11]一是監管的哲裏木盟三旗，即劄赉特旗（大體相當于今內蒙古紮赉特旗，吉林省大安市、鎮赉縣和黑龍江省泰來縣的一部分）、杜爾伯特旗、郭爾羅斯後旗。[12]

清廷一直對民人到蒙古地區從事農業活動有種種限制，[13]同治十年（1871），德英奏稱：“黑龍江附近蒙古荒地，向爲蒙古旗丁遊牧打牲之所，不准招民開墾，例禁綦嚴。乃杜爾伯特協理台吉那遜烏爾吉等，擅將該蒙古旗荒招墾，經德英及該盟長疊次阻止，仍敢抗不遵辦，實屬大幹禁例。著將理藩院傳知署哲裏木盟長吉克丹旺固爾，嚴饬杜爾伯特貝子，將現在所招民衆驅逐出境，妥爲彈壓，毋須逗留滋事，……以靖地方。”[14]說明同治年間杜爾伯特旗境內已有民人從事農耕，但屬于違規行爲，是蒙旗王公自行招募漢族農民開墾荒地，當然其收益歸蒙旗所有，蒙旗對墾荒的漢族農民也有充分的管轄權。直到光緒二十一年（1895），護理黑龍江將軍增祺奏請開墾杜爾伯特閑荒，清廷仍以“事涉藩部，毋用置議”的態度拒絕。[15]

（一）清廷主動放墾中東鐵路沿線蒙地

中東鐵路的修築改變了這種情況。光緒二十五年十二月初六日，黑龍江將軍恩澤向清政府上《奏商妥蒙古酌放荒地由折商妥蒙古酌放荒地期集巨款藉實邊圉折》，開宗明義指出，“天下大利，首在興農。邊塞要區，允宜闢土。蓋土辟則民聚，民聚則勢強，此實邊之要道，興利之良法也”。[16]明確提出在邊疆地區發展農業，移民實邊。在談到黑龍江將軍兼管的哲裏木盟三蒙旗的情況時，恩澤指出：

奴才自到任以來，即詳查本省屬內之紮赉特、都（杜）爾伯特、郭爾羅斯後旗等蒙古部落，地面遼闊、土脈膏腴，可墾之田實多。雖該族均以遊牧爲生，而近年牧不蕃息，蔓草平原，一望無際，閑置殊覺可惜。[17]

在恩澤看來，哲裏木盟的三蒙旗具有發展農業的潛力，而且此時當地的畜牧業生産情況不佳，不如發展農業以盡地利。

    而後恩澤指出：“況值新修鐵路自西徂東，直注于三族之地，他日橫出旁溢，未必不有侵占之虞。”[18] 表達了對俄人修築的中東鐵路可能侵占沿線地區中國主權的擔憂。

開放蒙荒可以解決黑龍江地區經費匮乏的問題，並且是改變對蒙旗統治方式的先聲，准備在蒙旗“安官設署”，進行直接統治。

查現在帑項奇绌，苟有可籌之款，自當亟亟圖維。且本地所出之糧，向即不敷本地之用，近更有外人搜買一空，糧價愈形奇昂，貧苦小民皆有不能糊口之勢，使非多開荒地，奚以救此燃眉？況各蒙族之荒地均極饒沃，若照尋常荒價加倍訂擬，以一半歸之蒙古，既可救其艱窘，以一半歸之國家，複可益我度支。而民戶樂于得荒，更無不爭先快領，日後升科收租，亦于其中酌提經費，爲安官設署之用，誠一舉而數善備之道也。[19]

恩澤的想法，是晚清“籌蒙改制”思潮的代表，核心在于改變蒙古地區原有的盟旗制度，使之與內地行省一體化。[20]

恩澤對中東鐵路“橫出旁溢，未必不有侵占之虞”的擔心並不是空言，以杜爾伯特旗爲例，該旗“鐵道兩旁之地，人煙寥落，遍地草萊，漸爲東清鐵路公司占射，蒙旗痛癢不關，亦從未一清界址”。[21]

除恩澤外，曾任黑龍江將軍的達桂和程德全都認識到了中東鐵路對蒙旗地區的潛在威脅，提出要設法籌蒙，亡羊補牢。

查黑龍江僻在東北，處各蒙尾闾。西南兩面，皆爲蒙古所包。江省安設駐防之意，明爲保障邊疆，亦隱以制馭各蒙……若再因循廢置，不急設法精英，恐俄人誘脅多端，各蒙一爲所動，蒙古即非我有。如此則江省聲息頓隔，吉林亦孤立東隅，不啻在人掌中。[22]

對蒙旗地區放墾，是在一定程度上保障了蒙旗和蒙古王公的利益，“蒙荒如劄赉特界，經前將軍恩澤商妥該旗，奏定按向來每晌倍收押租京錢四吊二百文，以一半歸之蒙古一半歸之國家，再次第招放杜爾伯特、郭爾羅斯各蒙旗，俾集大宗款項”。[23]向蒙古王公讓渡招墾所得的部分收益，保證放墾的順利進行。

（二）蒙地政區的改劃

開放蒙荒，並不是簡單的在當地推廣農業，而是伴隨著一系列政治舉措，在放墾的同時，黑龍江地方政府開始介入蒙旗的日常事務。而這些舉措，主要是針對新移民。例如，對原由蒙旗掌管的司法事務，就特別規定，“開放之初，尚未設有地方官，而荒事放竣，約須二三年之久，所有民間一切詞訟必須由行局秉公訊辦，擬請稍假事權，以免掣肘，設遇事體重大，行局不可擅主者，仍解省交司審辦”。[24]將司法權掌握在墾務部門手中。

對于新移民的日常管理，不沿用蒙旗原有的管理制度，而是移植內地的基層管理模式。“開放之初，尚未設地方官，而民間遇事亦不可略無管束，擬即由行局先驗放鄉約數人，甲長數人，將地方鄉社牌甲均列齊整。驗放鄉甲後，由行局發給執照，歸鄉充當，有事則報經鄉甲，轉禀行局，庶有線索。俟設有衙署，即饬地方官另換執照。”[25]通過移植內地基層的鄉社牌甲等組織，實現官府對基層社會的控制。

在放墾荒地的同時，黑龍江地方政府通過插手司法和移植內地基層組織，是爲了在蒙旗地區建立內地式州縣等統治機構，將國家權力覆蓋到蒙旗地區，因此特別提出，“此荒放竣，約計形勢，足有一廳官局面，其行局到段，除民居村落與地畝一律出放外，更須隨時踩勘城基一處，酌留衙署廟宇書院等地，其余即出放街基，所有價值屆時另定。至各處再有可爲市鎮之所，並沿江有可設立水埠渡口之區，亦應一並踩勘，訂價招放”。[26]

三蒙旗放墾的土地數量是巨大的，劄赉特旗從光緒二十八年（1902）到三十年，放出熟地共計29690余垧，從光緒二十八年到光緒三十三年，放出毛荒共計470252余垧。[27]郭爾羅斯後旗鐵路迤西段在光緒三十一年和三十二年放出毛荒212356余垧，沿江段在光緒三十三年放出毛荒130179余垧，鐵路兩旁在光緒三十三年放出毛荒290005余垧[28]。杜爾伯特旗光緒三十二年放出鐵路兩旁熟地1090余垧，光緒三十四年放出沿江熟地113余垧，光緒三十一年和三十二年放出鐵路兩旁毛荒共計208417余垧，光緒三十三年放出沿江毛荒44013余垧。[29]

三蒙旗的土地利用方式發生了變化，清廷對三蒙旗的統治方式也發生了變化，由間接統治轉向直接統治，在三蒙旗地方設置與內地漢族農耕區同樣的政區。

首先是在劄赉特旗設置的大赉廳，光緒三十年（1904）十一月乙未（初三），署理黑龍江將軍達桂和齊齊哈爾副都統程德全奏請在劄赉特旗“莫勒紅岡子地方設撫民通判一員，名曰大赉廳。設巡檢兼司獄一員，又設塔子城分防經曆一員”。[30]光緒三十年十二月戊辰，正式批准。[31]光緒三十一年十二月二十二日，黑龍江將軍程德全又奏請在景星鎮添設分防經曆一員。[32]

雖然中東鐵路沒有直接經過劄赉特旗，但劄赉特旗的放墾荒地和設治卻是爲了應對中東鐵路的威脅。

郭爾羅斯後旗和杜爾伯特旗是鐵路經過的地區，爲應對鐵路交涉等事宜，光緒三十一年十二月二十二日，黑龍江將軍程德全奏請“擬于郭爾羅斯後旗荒地設一廳治，查該處有肇州古城，即名曰肇州廳，設撫民同知一員，巡檢兼司獄一員，凡鐵路交涉局所及附近鐵路荒段，均歸該廳管轄。並于該段鐵路迤東設分防經曆一員，名爲肇東經曆。杜爾伯特荒段附近東清鐵路安達車站，擬即名曰安達廳，設撫民通判一員，巡檢兼司獄一員。該兩廳即歸黑龍江分巡道管轄”。[33]

蒙旗地區設立內地式的政區，不是完全替代舊有的盟旗制度，各蒙旗依舊存在，劄薩克等蒙古王公的權利仍舊得到保護[34]。蒙旗地區新設的政區主要位于新開墾的農業區，是分割蒙旗原有的區域，與蒙旗之間劃分了邊界，肇州廳“北界安達廳及劄赉特旗”，大赉廳“北界劄赉特旗”，安達廳“西界杜爾伯特旗未墾牧地”，[35]新設政區主要功能是管理農業地區和居民，特別是漢族移民。雖然這些政區位于鐵路沿線，但和鐵路主要站點均有一定距離，只有安達廳位于車站附近，從地理位置也可以看出，這些新設政區更側重對鐵路沿線農業區域的管理。

二、中東鐵路修築前後清廷在呼倫貝爾統治面臨的挑戰及應對

（一）俄人勢力的擴張對清廷在呼倫貝爾地區統治的挑戰

清末民初曾在黑龍江任職的林傳甲曾總結呼倫貝爾與實行盟旗制度的蒙古地區差異，

呼伦为副都统镇守旧地，异于各蒙古以盟长领之，一异也； 呼伦官制为总管副管佐领，异于蒙古以台吉梅楞，二异也；呼伦种族为索伦、达呼尔、巴尔虎、额鲁特，皆非蒙古种族，三异也； 呼伦各族受前清所赐之地以守边，异于蒙古世守土地，四异也； 呼伦之兵官隶省城之兵司、前清之兵部，若蒙则旧属理属院，五异也；呼伦已设府厅，异于外蒙古，未尝设官，六异也； 呼伦税局皆为正供，异于蒙荒大租各蒙旗各得一半，七异也。[36]

林傳甲的這段文字發表在其1914年寫作的《龍江舊聞錄》中，由于時代局限，有一些認知的錯誤，比如呼倫貝爾地區的巴爾虎和額魯特都是蒙古族的一部分，索倫即今天的鄂溫克族，達呼爾即今天的達斡爾族，都與蒙古族在生産方式、文化習俗方面存在千絲萬縷的聯系。但他正確指出了呼倫貝爾與實行盟旗制的蒙古地區最大的不同，即清政府統治方式的不同。實行盟旗制的蒙古地區，清政府的統治是一種類似“分封制”的方式，由蒙古王公管理地方事務，清政府不過多加以幹涉。而呼倫貝爾則是實行八旗制度的地區，當地八旗的大小官員都要由清政府任命，地方軍政事務也要由清政府統一領導。

呼倫貝爾地處中俄邊境，與俄國以額爾古納河爲界，屬于邊防要地。但在清代絕大多數時間，局勢相對平靜，“從前閉關自守，彼此不相問聞，尚無外人爲之攙越”。[37]這與沙俄戰略重心自18世紀以来主要面向欧洲有关，在与呼伦贝尔毗邻的俄国外贝加尔地区，沙俄的军力非常薄弱，1734年的外貝加爾地區擁有軍人身份的哥薩克僅有1521人。[38]但自19世紀中期以来，沙俄加强了对外贝加尔的开发与对呼伦贝尔的渗透，呼伦贝尔边界安全形势逐渐不利。随着中东铁路的修建，沙俄势力在呼伦贝尔边境取得了压倒性的优势，呼伦贝尔局势变得越发紧张。光緒二十四年（1898）黑龍江將軍恩澤就感歎“呼倫貝爾素以僻靜之區，變爲沖要”。[39]到光绪三十一年的时候，呼伦贝尔“为轮车入满洲首境界，中外杂居，西北边界，与俄人犬牙相错，彼则不惜重资竭力经画，颇存蚕食之心 ”，[40]形勢越發複雜。[41]

中東鐵路修建之前，沙俄的侵略勢力只是集中在邊界地區，中東鐵路的修建，使沙俄的勢力可以輕易進入呼倫貝爾內地甚至東北腹地，呼倫貝爾的安全形勢已然惡化，

呼倫貝爾安全形勢的惡化，是俄人勢力增強、滲透的結果，但清政府在當地統治力量的薄弱，更加劇了這種情況。呼倫貝爾地區人口稀少，“乃以五十余萬方裏之面積，煙戶寥落”。[42]光緒二十四年根據旗署檔案記載，人口在一萬余人左右。[43]與之形成鮮明對比的是，“沿邊一千五百裏，對岸俄屯星羅棋布”。[44] 

呼倫貝爾地區人口稀少，兵力也不足。根據光緒二年的統計，呼倫貝爾“原額：領催二百四名，前鋒二十六名，披甲二千二百六十六名；現存：查原額領催、前鋒，並無挪移增汰，均各如數存營；查原額披甲二千二百六十六名，鹹豐九年間添設二百名，現在共計披甲二千四百六十六名”。[45]以如此少的兵力，駐守漫長的邊境線，無異于杯水車薪。除了兵力不足之外，呼倫貝爾地區的兵力主要集中在統治中心呼倫貝爾城（今呼倫貝爾市海拉爾區），對周邊地區，特別是沙俄侵略勢力聚集的車站，不免有鞭長莫及之感。例如新興的城市滿洲裏“地鄰俄界，爲東清鐵路入境首站，商埠既開，俄蒙雜處，江省邊境第一門戶也”。[46]“然從前閉關自守，彼此不相問聞，尚無外人之攙越。今該城（滿洲裏）爲輪車入滿洲首境，中外雜居，其西北邊界與俄人犬牙相錯，彼則不惜重資竭力經畫，頗存蠶食之心”。[47]

修築鐵路還帶來大量移民，比如內地工人、俄方鐵路管理人員等。“呼倫貝爾一城，因鐵路開工，沿途皆俄人所招苦力，官荒遍野，任其占據。俄人亦間有攜家往來，官不過問。”[48]外來移民的湧入，帶來了管理上的難題，而呼倫貝爾是以八旗駐防區域，以軍政爲主，缺乏民政管理機構和辦理對外交涉的機構。

（二）統治方式的改變

黑龍江的地方當局認識到了呼倫貝爾局勢的危險性，程德全就明確指出了沙俄的侵略野心和呼倫貝爾的重要地位，“查呼倫貝爾地方逼近俄疆，鐵路經行，所有內政外交在在均關緊要”。[49]那麽就要采取對策應對危機，程德全指出，“近以鐵路暢行，外人欲據爲己有，自應及時經營，俾免利權外溢”。[50]

黑龍江地方當局采取了哪些對策呢？比如“呼倫貝爾城所屬河泡，産魚極多，珠爾畢特暨巴彥查察罕等泡，出鹽尤旺，……魚鹽而外，尚有木植一宗，切實經理，歲入不下巨萬，擬設總、分各局先行試辦”。[51]這是開發當地資源，增加政府收入。在地方官員給出的解決思路中，最根本的還是放墾土地，移民實邊。黑龍江將軍程德全提出“擬照屯墾辦法，開辟地段，藉杜彼族觊觎，實爲因地制宜之策。……竊冀耕鑿日久，生聚日繁，于辟荒之中，寓實邊之意，立禦外之規”。[52]程德全所說的“生聚日繁，于辟荒之中，寓實邊之意，立禦外之規”，就是希望增加呼倫貝爾的人口，達到鞏固邊疆，抵禦外侮的目的。增加的人口哪裏來？只能是引進內地的漢族移民，而引進的漢族移民在生業方式、文化習俗等方面與當地的蒙古等族群的差異極大，對他們的管理方式自然也不能采用當地傳統的八旗駐防體制，而是要采用內地式行政管理方式。因此“光緒三十三年，擬改民治，奏派宋小濂護理副都統，嗣因蒙旗風氣未開驟難變革，將各項行政事務分別緩急，次第舉辦”。[53]

在裁撤黑龍江原有的副都統建制的同時，暫時保留呼倫貝爾副都統。[54]“設邊墾總局辦理全倫墾務及添設沿邊卡倫，前設之會計所及後設之官貨局，俱附屬焉。滿洲裏則設邊墾分局于吉拉林，設設治委員，其他巡警交涉各局暨稅課司、發審處亦均先後成立。凡此草創規模已樹，改設民治之先聲”。[55]這是在暫時不改變原有旗制的前提下，通過設置新的機構，管理移民和放墾事宜，在新形勢下經營呼倫貝爾[56]。

對于呼倫貝爾的放墾，黑龍江地方當局有優惠政策，“呼倫貝爾、黑龍江兩城所屬沿額爾古讷河、黑龍江一帶，緊接強鄰，曠廢更甚，擬即免收荒價，聽民踩占”。[57]呼倫貝爾是清廷直接統治的地區，放墾荒地不必像由蒙古王公統治的蒙旗地區，需要從“荒價”中分出一部分給蒙古王公，保證蒙古王公的利益。

光緒三十四年二月，擬放呼倫貝爾所屬沿鐵路一帶荒地。

呼倫貝爾副都統宋小濂咨稱：“鐵路兩旁，自滿洲裏至興安嶺，共十四站，計程七百余裏。除滿洲裏業經設局招墾外，擬將各車站附近地方一律擇腴出放。據左右兩司條陳，願將本城迤東至哈克車站所有鐵路以北、海拉爾河以南地方先行招放。複在北岸踩得德德額依勒一段，土脈深黑，正對哈克車站，共有一萬六千余垧。查哈克一帶，離城最近，正可先行試辦。如有成效，再將各站推廣。擬不收押租，僅收經費四百文、橋梁費一百文。”[58]

呼倫貝爾地區放墾仍然執行“不收押租”的優惠政策，但是，“嗣後實行，出放無多，並未申報”。[59]放墾情況並不理想。移民的情況也不樂觀，呼倫貝爾副都統宋小濂就感歎“惟此間現在無民可治”。[60]移民的數量較少，建立管理移民的內地式的行政機構，會消耗行政資源。

光緒三十三年黑龍江改設行省後，愛珲、呼倫貝爾、墨爾根、布特哈四城仍暫時保留副都統建制，未設民官，“合計全省地面，民官所治僅及十之二三，愛輝、呼倫貝爾、墨爾根、布特哈四城所屬仍無郡縣”。[61]東三省總督徐世昌和黑龍江巡撫周樹模認爲“邊衛過于空虛，非增設民官不足以言拓殖”，[62]“愛（珲）、呼（倫貝爾）商埠次第開通，交涉繁重，墨（爾根）、布（特哈）兩城墾荒開礦曆有年所，黑龍江沿岸數千裏皆與俄鄰，彼則屯守相望，我則草萊未辟。以無官，故無民。無民，則形勢隔絕，土地荒蕪，外啓他族侵越之謀，內爲匪徒逋逃之薮，是非增設郡縣充實內力，則無控制之方。……邊衛過于空虛，非增設民官不足以言拓殖”。[63]作爲東北和黑龍江最高軍政長官的徐、周二人，認爲移民不足的問題在于當地沒有相應的行政機構來接納和管理移民，“以無官，故無民”，明確提出要設立與內地同樣的民政建制，達到治理和穩定邊疆的目的。

這種先設立行政機構，再招收移民的做法，黑龍江的地方官員早已有之。黑龍江將軍程德全就曾提出“有人乃能有土，安民必先安官”。[64]並認爲“報領之戶率多觀望不前，推究其原，則皆因無官以監治之，故遂相率裹足”。[65]程德全將移民不足的原因歸結于沒有相應的行政機構接納和管理。在具體的政務運作中，程德全也是這樣處理的，比如“巴拜荒段地方雖廣，人民尚稀，擬先設立縣治，……即名曰拜泉縣”。[66]拜泉縣的建立就是先設立行政機構，而後招收移民墾殖的範例。

呼倫貝爾的政區改革如是推行，“墨爾根、呼倫貝爾、愛珲副都統三缺，自應按照上年原奏，即行裁撤。……呼倫兵備道加參領銜，駐呼倫貝爾，即擬添設。滿珠府知府，駐滿洲裏，即擬添設。呼倫直隸廳同知，駐呼倫貝爾，即擬添設。室韋直隸廳同知，駐吉拉林，即擬添設。舒都直隸廳通判，駐免渡河，擬緩設。以上歸呼倫道管轄”。[67]《東三省紀略》的記載稍微詳盡一些，“宣統元年，實行民治。……呼倫貝爾改設兵備道加參領銜兼轄旗務，于道所駐在地添設呼倫直隸廳，滿洲裏設胪濱府知府。……其從前副都統所轄舊設之五翼總管暨副管以下等官兵，統歸道員節制”。[68]滿珠府在設立時的正式名稱改爲胪濱府。室韋直隸廳未設，改設吉拉林設治局。[69]到清末，呼倫貝爾地區共設呼倫兵備道一道，呼倫直隸廳一廳，胪濱府一府，以及吉拉林設治局。

呼倫貝爾地區的設治，設治地點除了吉拉林之外，包括擬設的舒都廳，都在中東鐵路沿線，體現了鐵路沿線重要路段的控制。與由蒙古王公統治的三蒙旗地區不同，呼倫貝爾是整體改制，同時通過道員兼轄旗務的方式，繼續管理“舊設之五翼總管暨副管以下等官兵”。呼倫貝爾末任副都統、首任道員宋小濂也提出“副都統以下等官暫勿裁改”，因爲呼倫貝爾的各部族“較紮赉特郭爾羅斯杜爾伯特各蒙之衹（只）系一族。又有王公貝子爲之鎮攝，……迥乎不同。全資副都統、總副管以下各官層遞管轄”。[70]設治後的呼倫貝爾，可以說是“旗民二元體制”，漢族移民受新設立的道、府、廳等行政機構管理，土著的蒙古各部繼續受原有八旗駐防體制管轄。

三、中東路蒙地沿線設治原因分析

（一）應對俄人侵略擴張的需要

如前文所述，中東鐵路的修築，使黑龍江地區蒙地的統治方式發生了變化，在蒙旗地區，由間接統治過渡到直接統治，在呼倫貝爾地區，由側重軍政到軍民並重直至以民爲主。中東鐵路爲何經過黑龍江地方官府統治薄弱的地區，這與俄人對中東鐵路線路的選址有關，俄人在爲中東路及其支線選址時，刻意避開了東北地方官府原有的統治中心。

今就滿洲地圖而觀之，其有烏港線者，能通過齊齊哈爾城南六十清裏之胡拉爾溪，而不能通過齊齊哈爾城也。能通過呼蘭城南六十清裏之哈拉賓，而不能通過呼蘭城也。能通過甯古塔城北六十清裏之掖河，而不能通過甯古塔城也。又其旅順線者，能通過長春而不通過吉林，其于奉天、遼陽則通過其附近之處。其于遼東方面之大停車場，則欲在兩市之中間，設置煙台。[71]

俄人如此選擇線路，當然有適應地形的考慮，“蓋露人選擇滿洲鐵道之線路，只標准其地勢之便否，而平時之都邑，毫不置于眼中。故其于舊來之都邑與新都邑之間，必使之聯絡接合，以便貨物旅客之收拾”[72]。但是，俄人還有其更深一層的目的，“假如便于其鐵道，而不便于舊來之支那都邑，彼則甯利用其鐵道之勢力，以開露西亞都邑之新基，不複存顧支那都邑矣”[73]。

俄人修築鐵路，“其于舊來之支那都邑，占有土地，掌握商權，一若領取此無主人之曠野焉？今日作街衢，明日集商賈，旅行之客，蟻赴蝟集，更以地方之貨物，就地暢消，其利且便”[74]。因此，“如屢次記述之哈拉賓，即其最著之明證也。同地附近處，有阿勒楚喀者，爲舊來副都統駐紮之地，而位置于松花江右岸之平原中，適當其地方中心都市之地也。故露人藉舊來都邑之便，而不得不擇此地，然露人于此等之都市，不置眼中，而擇哈拉賓。既擇哈拉賓，其發達隆盛，與吉林三姓間，當通路之沖，而所謂政治上商業上，小中心都會之阿勒楚喀者，反被奪其繁盛。又如黑龍江省城之齊齊哈爾，現時有將軍之駐紮地，故其地方又隨而爲中心市場，然今日雖保繁盛，若鐵道一通于胡拉爾溪，此地必將被其影響。蓋齊齊哈爾在胡拉爾溪之上流，有六十清裏，共賴嫩江之水利，而于兩地之水路中，有一淺處，用舟楫能達于胡拉爾溪，而不能達于齊齊哈爾者。現在胡拉爾溪水運之便，已優于齊齊哈爾，將來又加以鐵路之便，其兩地之位置，雖欲無變動，不可得也。甯古塔城者，其四邊人煙並未稠密，然而有今日之盛者，爲副都統之駐紮地故也，而鐵道通過其北方掖河，露人亦以掖河爲同地方面之小中心市場，由此觀之，即同地之未來，亦不難揣測也”[75]。

所以，俄人在選擇鐵路線路時，盡量繞開東北地方官府的統治中心，以培植自身勢力。那面對如此形勢，東北地方官府如何應對呢？

面對俄人的野心，黑龍江將軍恩澤一度打算將黑龍江將軍駐地移至伯都讷，“據水陸之沖要，扼吉江兩省鐵路之咽喉”[76]，以抗衡俄人勢力。

黑龍江末任將軍、首任巡撫程德全提出在鐵路沿線設官治理，“又如沿鐵路一帶之富拉爾基、劄蘭屯、博河都、滿洲裏，亦均宜酌設民官，兼辦墾務，如此則邊務可冀振興，疆宇可期日固”[77]。通過設官治理，加強對邊疆的控制。

（二）促進地方開發

程德全對中東路沿線的設治有通盤的考慮，他指出，“各處險要暨膏腴之田，悉爲車站占據。……我不設法抵制，雖將地段爭回，于我主權、利權絲毫無補。抵制之術雲何？亦曰設官殖民而已。計車站之大者，曰滿洲裏，曰海拉爾，曰博克圖、曰劄蘭屯，曰齊齊哈爾，曰安達，除滿洲裏開放商埠，昂昂溪附近省城，安達已設廳治不計外，擬分爲三段，其昂昂溪車站迤北之富拉爾基，前臨嫩江，左靠鐵路，地勢雄偉，北連腰庫庫勒，至劄蘭屯三百余裏，土地膏腴，宜于富拉爾基仿直督駐津之例建設將軍行台，並開碼頭。該處水陸交通，數年後必成重鎮。將來新民鐵路由洮南府直抵該處，亦覺捷便。不然，必須逾東清鐵路方至省城，俄人必將饒舌。北至劄蘭屯爲一段，由劄蘭屯越博克圖至興安嶺爲一段，由興安嶺越海拉爾至滿洲裏爲一段，劄、博兩處各設同知，實行招墾，兼管交涉，興安以北即于海拉爾添設道員，兼顧滿洲裏商埠，並于滿洲裏添設同知。所以該城全境墾務、礦務、魚、鹽、木植均責成該道妥爲籌辦。如此，則各火車站，彼有官，我亦有官，彼有民，我亦有民，久之，商民繁盛，地利大興，商業亦因之發達，裨益大局，良匪鮮淺”。[78]

這種以設治促進地方開發的想法，在東北地方官員中並不是個例，東三省總督徐世昌也認爲“邊衛過于空虛，非增設民官不足以言拓殖”。[79]

清末黑龍江地方政府在中東鐵路沿線的設治，哲裏木盟三蒙旗地區，在鐵路沿線的杜爾伯特旗和郭爾羅斯後旗分別設置了安達廳和肇州廳，在呼倫貝爾地區，在鐵路沿線的滿洲裏和呼倫貝爾分別設置了胪濱府和呼倫直隸廳，在呼倫貝爾城還設置了呼倫道作爲呼倫貝爾地區的最高軍政機構。以上是在清朝滅亡前實際設立的地方行政機構，在免渡河車站還准備緩設立舒都直隸廳，在齊齊哈爾副都統轄區的富拉爾基車站還准備緩設甘南直隸廳。[80]

去除擬設的甘南和舒都兩直隸廳，黑龍江地方政府只在安達、肇州、呼倫貝爾、滿洲裏4處進行設治。安達和肇州是在放墾基礎上吸引移民設治，呼倫貝爾是改變管理體制，滿洲裏則是因交通位置重要而設治。呼倫貝爾地區的設治與放墾和移民的關系相對較少，當然這也與呼倫貝爾地區位于大興安嶺以西的草原地帶，不宜農耕有關。

四、結論

中東鐵路的修築，使黑龍江面臨十分嚴峻的邊防形勢，“鐵路一帶，若不速謀抵拒，以後恐悉成俄屯，更有穿腸撐腹之慮”。[81]面對俄人的侵略野心，東北地方當局並不是被動接受這一局面，而是積極應對，黑龍江末任將軍、首任巡撫程德全就曾提出“彼有官，我亦有官”的措施，主張在鐵路沿線設置政區，抵消沙俄侵略的影響。

以肇州、安達爲例，“該兩蒙荒段爲鐵路所經，時有洋兵往來，加之地方寥闊，蒙民錯居，華洋之交涉既繁，伏莽之潛滋愈甚，保護彈壓，在在均關緊要”。“肇州、安達兩廳邊荒初辟，蒙民雜處，鐵路橫穿，交涉尤重”。[82]在此設治，除了管理民政之外，更主要的職能則是保護鐵路，對俄交涉。除了黑龍江蒙地外，東北其他的鐵路沿線地區也有類似的設治舉措。光緒二十八年（1902），吉林將軍長順以“穆棱河爲火車入境門戶，交涉繁劇，均宜設官經理”爲由，奏請在綏芬廳治下“添設廳知事一員，名曰分防穆棱河知事，以正九品主簿等官酌量借補”。[83]第二年得到批准[84]。宣統元年（1909）升改爲穆棱縣。[85]

譚其骧先生在總結浙江曆代行政區劃設置與開發的關系時，提出“一地方至于創建縣治，大致即可表示該地開發已臻成熟”。[86]譚先生此說，高屋建瓴般將政區設置與地區開發的關系概括出來。黑龍江將軍程德全主張在鐵路沿線“實行招墾，兼管交涉”，[87]“沿鐵路一帶之富拉爾基、劄蘭屯、博河都、滿洲裏，亦均宜酌設民官，兼辦墾務，如此則邊務可冀振興，疆宇可期日固”。[88]鐵路沿線設立的政區，不僅僅是爲了與俄人交涉之用，更是墾務大興的結果。如安達“縣官之設，始自前清光緒三十二年。是時荒務事終，亟續設官置守招徕墾民，程德全將軍奏准設治，因安達站定名曰安達廳”。[89]但實際情況距離程德全的設想還有一定距離，東北地方政府並沒有在所有大站都設立官署進行治理，很重要的一條原因就是“惟財力奇绌，即目前各屬設治經費已患不支，安有余力及此，亦惟隨時消息，竭力經營而已”。[90]這也說明政區的設立，不僅僅要考慮政治需要，更要考慮經濟上的成本和收益。

黑龍江地方當局在中東鐵路經過的蒙地沿線設治，其目的在于抵制侵略，維護國家主權。在客觀上改變了當地原有的統治方式，使國家權力覆蓋這一區域，實現國家形態由傳統向近代的轉變，達到“疆域均質化”。[91]

由黑龍江將軍兼管的三蒙旗地區，是在原有蒙旗的土地上劃出農業區，建立新式政區，分割蒙古王公的統治地域和權力，建立新式政區的的目的在于統治農業地區。而呼倫貝爾是在整體改變統治體制的同時，局部保留原有八旗駐防的體制，設立新式政區的目的在于控制鐵路沿線重要路段。

今天回顧曆史，不難看出，中東鐵路的修築，帶來的是鐵路沿線城市帶的崛起，極大改變了東北地區城市的空間分布格局，同時也改變了之前東北地方政治、軍事中心集中于傳統驿道沿線的態勢。