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行政區劃研究的地理學支撐與展望

发布日期:2018-12-28 原文刊于:

1 對行政區劃的新認識

1.1 行政區劃的緣起與內涵

    行政區劃是國家實施分級管理的區域劃分制度。即國家根據政治和行政管理的需要,遵循一定的法律規定或原則(自然地理條件,政治、經濟、民族、曆史、國防等)所實施的行政區域劃分制度[1]。作爲上層建築的行政區劃,發端于春秋戰國時期縣的建制的出現,是在原始社會以氏族爲基礎的部落制度和以血緣爲基礎的分封制之後,實現由分人而治到劃地而治的重要轉變。而秦代實行的郡縣制,標志著中國行政區劃制度的正式確立,它的出現標志著國家進入地域統治。世界上幾乎所有的國家都有行政區劃,可以說行政區劃是一個國家的大政國基,政區設置關系到國家的政權建設、行政效率、經濟發展、民族團結、人民生活、環境整治和國土合理開發利用等一系列問題。

1.2 行政區劃的學科歸屬和特點

長期以來,行政區劃一直被看作國家統治的工具,實現國家行政管理的手段。早在1944,吳傳鈞先生就發表了《論縮改省區》[2],明確了行政區劃是政治地理學的重要研究對象[3],並系統地提出了省級政區的調整方案。行政區域的演化、結構、功能及其劃分是政治地理學的重要內容[4]。周振鶴創立了政區地理概念,將行政區劃史研究深化至斷代的變遷,重點研究曆史政區地理,並進行政治地理學理論研究[5]。結合中國人文地理叢書的編輯,劉君德等出版了《中國政區地理》,是一本較系統較完善的行政區劃著作,其中也詳細探討了劉君德先生提出的行政區經濟理論。另外,政治學、公共管理學也涉及行政區劃的研究,研究重點側重于行政制度和行政管理體制改革。行政區劃的研究涉及面較廣,具有政治性和政策性、系統性和綜合性、相對穩定性與可變性、區域性和區界的不平衡性等特點[6]。中國許多的縣都是秦代設置的,曆經千年不變,是相對穩定的一級政區。但是,行政區劃又是在不斷變動的,曆朝曆代的政區設置都不相同,行政層級和管轄幅度都有相應的調整。因此,行政區劃具有曆史繼承性,但同時也是一個動態變化調整的過程。總體來看,曆代的政區設置主要考慮的因素是方便行政管理、保障國家長治久安和鞏固邊疆安全。1949年新中國建立後,經濟因素在政區設置中的考慮越來越重,是否有利于經濟發展成爲調整行政區劃的一個重要標准。

1.3 行政區劃本身也是一種資源

“行政區劃本身也是一種資源”作为习近平治国理政新理念的一个重要论断。从地理学的视角看,行政區劃的資源屬性非常明顯,它是一種非常重要的行政資源。可以從以下4个方面理解:① 行政区划是一种空间资源,政區設置決定了一個地方發展空間的大小,行政區劃調整可以改變一個政區的管轄範圍;② 行政区划是一种权力资源,不同等級、不同類型的政區具有不同的行政權力和審批事項;③ 行政区划是一种组织资源,不同級別的政區具有不同的行政機構設置和人員編制;④ 行政区划是一种政策资源,不同級別的政區享有不同的國家財稅、審批、用地等政策,如縣和縣級市在城市建設維護稅、稅收返還比例等方面具有明顯的區別,国家的部分政策如城市地下综合管廊的建设试点和经费支持只有建制市才可以申报。充分认识“行政區劃本身也是一種資源”的新论断,對于今後開展行政區劃的理論與實踐研究,優化行政區劃配置提供了一個新的視角。

2 行政區劃的地理學解釋

    政區的規模和等級、行政駐地、行政邊界、行政等級、管轄幅度等要素都和地理學的研究對象息息相關。從與地理學科的關系看,政區地理屬于人文地理學的研究範疇,是政治地理學的分支科學[6]。行政駐地的區位選擇和行政邊界的科學劃分,都離不開地理學研究視角。不同等級政區的行政邊界基本上是按照自然山體、大江大河的走向等地理要素確定的,需要地理學的地域分異規律做基礎支撐。政府駐地的選擇,需要地理學多要素的綜合分析。行政層級決定了國家和地方的關系和管轄幅度的大小。而行政層級越多,每個層級政區的管轄幅度越小,中央對地方的掌控力越強,但同時出現的問題是行政管理效率越低。1980年以來,一直呼籲實行省直管縣,也是從激發地方發展活力,提高行政管理效率的視角下提出的。從行政管轄幅度的確定方法來看,城市地理學的斷裂點理論和根據空間聯系強度確定的輻射帶動範圍是調整行政管轄幅度、拓展中心城市發展空間的理論支撐。

    區域發展是經濟地理學研究的核心命題。特別是從2000年以後,區域發展綜合研究以及區域可持續發展研究逐步成爲爲人文—經濟地理學發展的主體領域[7]。行政區劃作爲一種空間治理的基礎手段,是影響區域發展格局的重要因素。政區級別變動與管轄範圍變動對區域發展格局産生直接影響。基于此,我們提出的政區位勢理論對于行政區劃調整提供了新的分析視角和解釋框架。也就是說,一個地區可以通過行政區劃調整來改變該地區的政區位勢,即在垂直層面上改變和全國其他政區的等級和空間位序關系,在水平層面上改變該政區的管轄幅度和資源配置的能力,從而對區域發展格局中的地位和作用産生根本性影響。這對于理解爲什麽許多地區熱衷于開展行政區劃調整以及行政區劃調整對于區域發展有什麽影響具有較好的解釋力。另外,行政区划沿革与历史变迁一直是曆史地理学的重要研究领域[9,10]。通过曆史地理的行政区划沿革与变迁模式的系统研究,可以清楚掌握中國曆朝曆代的政區設置的層級、類型、管轄幅度以及曆代行政區劃變遷的主要原因[11]。這些行政區劃沿革和變遷的曆史總結與經驗借鑒對于中國當代的行政區劃調整具有非常重要的參考價值。

3 行政區劃研究回顧與脈絡梳理

3.1 地理學領域行政區劃研究的曆史回顧

3.1.1 國內外行政區劃研究的重點有所不同  

    西方國家的城市化起步較早,對于行政區劃設置與調整的理論和實踐研究也多是圍繞城市化地區的空間治理展開,其中大都市區是研究的重點。美國學者呼籲美國政府減少層級,轉變職能,進行行政區劃調整和改革,設立都市區政府組織[12]。隨後,法國和加拿大也分別開展了城市共同體和大都市區政府研究等[13]。由此可見,都市區政府和管理體制是西方研究行政區劃的重點內容,對其從産生、發展、改革到衰落的整個研究也貫穿了西方行政區劃研究的主流方向。國內學者對行政區劃設置和調整的研究相對豐富,主要集中于3个方面:① 从曆史地理学的视角开展行政区划历史变革研究,以複旦大學譚其骧[10]和周振鶴[11]爲代表;② 行政区划的实证和地方实践研究,包括撤縣設市、撤縣(市)設區、區縣合並、市轄區調整等[14,15,16,17],此類研究最多;③ 行政区划的理论与政策研究,以劉君德等[6, 18]、陳田等[8]、汪宇明[19]等爲代表。总体而言,地理學者是行政區劃研究的主力軍,2000年以來的行政区划研究逐步活跃,成爲政治地理學的一項主要研究內容。

3.1.2 行政區劃與區域發展相互關系的研究成爲新的熱點  

    行政區劃調整是影響區域發展的重要因素,重點關注以下3方面的内容:① 行政区划与区域经济增长的研究。美国的研究发现,由于行政區劃調整對經濟增長的影響具有較強的顯著性,極小的區劃調整可能就會導致經濟發展産生較大變動[20]。也有學者研究通過經濟手段或區域規劃手段處理都市擴展過程中涉及的行政區界限制約的問題,主要是以市場調節爲主[21]。② 行政区与经济区关系的研究。在20世紀90年代初,劉君德先生提出了“行政區經濟”的概念,隨後諸多學者對“行政區經濟”這一過渡性質的區域經濟進行評價和論證[22,23]。③ 行政区划调整对地区经济影响的实证研究,如分析地級行政區劃調整對新設市和保留市經濟發展的影響[24];李郇等利用倍差法,以佛山市的撤縣設區爲案例,剖析基于政府行爲的城市經濟增長情況[25]

    行政區劃與區域空間演化的研究也逐步受到關注。國外相關研究主要集中在城市空間發展的模式[26]和動力機制[27,28],且主要偏向于理论研究。而国内的研究多关注行政区划调整与城市扩张:① 采用GIS技術和數理統計方法,研究區劃調整影響下城市空間擴展過程中城市用地增長的數量變化、時空格局以及擴展模式等的變化特征[29,30,31,32,33,34,35,36]。② 逐步关注撤县设区和撤县设市这两种区划调整方式与城市空间增长边界效能的相互作用关系[31]。甄峰等[32]以常州市區爲研究區域,對其在行政區劃調整以後城市産業及空間發展進行實證研究,提出行政区划是空间整合和空间治理的一种手段。③ 研究行政区划调整与城市群空间或省域城镇空间、规划、区域经济的相互关系[37,38,39]。總體來看,地理學者對不同空間尺度的行政區劃調整研究爲理解區域發展與城市空間擴張提供了更寬闊的視角。

3.1.3 城鎮化進程中行政區劃管理體制改革的研究不斷增多  

    大多數西方國家在其城市化飛速發展時期,行政區劃均進行過大幅度改革和調整,包括大都市區劃調整和基層行政區劃的改革,主要圍繞著城鄉關系或政府職能進行[40]。中國在快速推進城市化的進程中,結構性、體制性的矛盾也更加尖銳的暴露出來,最爲突出的就是行政區劃方面的問題[41]。快速發展的城市經濟和快速增加的城市規模,沖擊了現有的行政區劃框架,也帶來了城市與區域的協調發展問題、整合問題,從而迫使城市對現有的行政區劃進行調整[16, 43]。行政區劃調整對城鎮化的影響效應及作用機制也成爲重要研究內容[44,45]。關于行政區劃管理體制改革的研究不斷增多,主要是針對“市管縣”和“省管縣”這兩大體制的探討[46,47],認爲各地在試行和推進省直管縣的行政管理體制改革時應當因地制宜。撤銷市管縣體制,實行由省直接管縣體制的主張在學術界的呼聲越來越多。

3.2 地理學領域行政區劃研究的脈絡梳理

3.2.1 圍繞國家戰略需求和地方實踐不斷豐富和完善行政區劃理論和方法  

    總結中國行政區劃研究的發展脈絡,從研究序列看,大致可以分爲4個階段(圖1:① 1990年以前,起步階段,行政區劃的研究主要以行政區劃沿革、地方志爲主; 1990-2000,是初步興起階段,劉君德先生提出了行政區經濟理論,當時對于設市預測和理論和實踐掀起了一場研究熱潮; 2000-2010,是較快發展階段,這個時期出版了《中國政區地理》,對于縮省方案引起了廣泛的研究和討論,對省直管縣體制,市轄區的研究越來越引起重視; 2010年以來,是行政區劃研究的大發展階段,出現了一系列相關的專著和論文,民政部也開始每年組織行政區劃的理論研究。

從研究內容看,可以分爲4个方面:① 基础理论的研究,主要從行政隸屬關系的區域影響、行政管轄權限的變動與區域發展活力、行政區劃調整的區域效應和行政層級與行政管轄幅度的相互作用機制等方面展開研究;② 行政区划技术方法的研究,結合政區研究任務的需要,提出設市預測理論與方法[48,49,50],運用ArcGIS空間分析、微博簽到大數據[51]、手機信令數據刻畫城市的輻射影響範圍,引入幾何學的時空軌迹法探討市轄區調整和建成區面積之間的相對關系[36];③ 结合国家战略需求开展相关的行政区划研究,如中國的主體功能區戰略[52]背景下城市設置思路如何調整,新型城鎮化戰略背景下如何推進撤縣設市,京津冀協同發展戰略背景下如何統籌該地區的行政區劃調整與總體部署;④ 政区设置的实践应用,主要包括新型城鎮化試點背景下創新行政管理、節約行政成本的設市模式的總體設計、不同層級的行政區劃總體規劃方案的編制、各類行政區劃調整方案的評估論證,與城市總體規劃修編相協調的政區設置等方面。

3.2.2 優化行政區劃設置將成爲新時期構建空間治理體系的重要研究方向  

    行政區劃調整一直是國內外學者研究的熱點之一,總體來看,目前關于行政區劃對區域發展的影響研究已經有較爲豐富的成果積累,國內研究的熱點內容與時代背景、政策形勢息息相關。國外對于行政區劃調整的研究主要集中在城市行政區和都市區行政管理體制方面。而國內對于行政區劃調整的研究則是相對豐富,主要集中在行政區劃調整類型、模式和影響機制的理論和實證研究。總體而言,對于行政區劃調整的理論解釋不足,缺少完整的政策影響作用機制的理論分析。隨著城鎮化進程的深入推進和國家對空間治理的高度重視,未來的行政區劃調整會越來越頻繁。如何優化行政區劃設置需要在新時代背景下應該有新的思考,通過深化和完善中國的行政區劃調整理論與實證研究,進行理論建構和方法優化,不斷優化和提升國家空間治理水平。

4 新時期影響行政區劃設置和空間治理的新因素

4.1 城鎮化進程改變了人口和經濟的區域集聚,客觀要求政區設置做出相應調整

當前,中國正處于城鎮化的快速發展時期,也是社會轉型和各類矛盾交織的凸顯期。近20年來,中國的城鎮化水平從1997年的29.92%增長到2016年的57.4%,城市人口從3.7億人增長到7.9億人,20年间增长了一倍多。特别是近年來大城市、特大城市过度集中和超大城市群地区虹吸现象的出现,新增城市人口集聚的空間差異化愈來愈顯著,也造成了人口規模結構和大中小城市布局在全國尺度或區域尺度上呈現失衡,不利于大中小城市協調發展。今後10~15,仍然是城鎮化快速發展時期,人口經濟要素的區域集聚,一方面造成一些區位條件和經濟基礎較好的中心城市急劇擴張,與周邊縣(縣級市)一體化的趨勢越來越明顯,撤縣(縣級市)設區的緊迫性和必要性不斷提高;另一方面,造成不少縣的發展規模和經濟實力不斷增強,撤縣設市的需求也不斷強烈。城鎮化的快速發展不斷重塑著中國的經濟和區域發展格局,迫切需要通過作爲上層建築的行政區劃調整手段加以引導和順應,以支撐區域經濟社會要素合理流動與健康發展。

4.2 交通通訊的改善爲優化行政層級和管理幅度提供了支撐

    在古代的政區設置中,有“百裏之縣,千裏之郡,萬裏之州”的說法,當時設置的主要因素是交通距離。所謂“百裏之縣”,也就是騎馬一天能夠來回的距離,也是从交通可达性和方便行政管理的角度设定的。而“千裏之郡”,是指郡的管辖幅度在千里范围内最方便管辖辖区内的县。當前,随着高速公路、高速铁路和即时通讯等手段的運用普及,爲適度擴大各級政區的行政管轄範圍成爲可能。在曆史時期設置的、目前仍存在的一些人口不足10萬人、面積不足1000 km? 的小县以及一些面积或人口较小的乡镇在新时期进行撤并整合的需求越来越强烈。这些小县小乡小镇发展潜力有限,很難發揮區域增長極的作用,如果實現與周邊強縣、強鎮的整合,不僅有利于資源優化配置,也有助于精簡機構,提高行政管理效率。

4.3 自然地理要素和環境障礙對行政區劃的影響越來越小

    山川形變曾經是中國曆代政區設置的基本原則。不論是省級政區,還是縣級政區,其行政邊界多以大山大河大湖爲界,由此形成了河南河北、湖北湖南、山陰淮陰、衡陽洛陽等地名。另一個基本原則是犬牙交錯,在政區設置時打破自然地理單元的完整性,保障邊疆穩定治理安全。這也是漢中市在自然地理格局中屬于四川,而政區設置上屬于陝西的主要原因。這兩種政區設置的原則在冷兵器時代、以人力多寡衡量軍事實力的曆史時期是非常重要的。在現代社會,見河搭橋、遇山打洞成爲打通區域之間聯系的平常手段,引致自然地理要素不再成爲兩地阻隔的主要因素,山川大勢對于行政區劃分割的作用明顯減弱,爲新時期的政區分設和優化重組提供了便利條件。

4.4 民族因素和國家安全已成爲區劃設置的重要因素

中國處于一個相對穩定的時期,但不得不清醒的認識到,中國的邊疆地區,少數民族地區仍然存在著許多不穩定的因素,嚴重影響著我們的國家安全和長治久安。中國是一個多民族的國家,民族區域自治制度是國家的基本國策,但是,在新的國際背景下,在什麽空間尺度上實行民族自治,在多大的空間範圍內實行民族自治,都是需要從國家層面慎重考慮的重大命題。在國家利益和構建國家安全體系的背景下,民族利益應該讓步于國家利益和國家安全。因此,如何從行政區劃的視角優化和調整中國的民族自治政策是新時期維護邊疆穩定和民族團結需要破解的難題。

4.5 行政區劃和管理體制改革將成爲全面深化改革的支撐和突破口

    在不同曆史時期,行政區劃的設置具有不同的發展導向。總體而言,主要是國家統治階級治理地方的主要手段。在新時代特色社會主義建設背景下,深化行政區劃和管理體制改革是全面深化改革的重要組成部分。政區設置不僅承擔著行政管理和經濟發展的職能,還承擔著重要的公共服務職能,空間治理理念發生了重大變化。特別是基層政區的設置,更是要考慮親民、便民,實現扁平化的管理。因此,在構建空間治理體系過程中,應該越來越注重如何推進精准精細化的管理和服務。建立精簡、高效、安全、有序的國家政區體系,優化政區層級與管理幅度,是新時期深化行政管理體制改革的重要舉措。

5 面向空間治理的行政區劃研究主線與重點領域

5.1 空間治理視角下行政區劃研究主線

    空間管治包括空間規劃和區域政策等內容,是現代區域發展管理和組織的主要方式,是社會發展到一定階段政府進行必要的宏觀調控的重要手段[52]。黨的十八屆五中全會發布了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》,提出“以市縣級行政區爲單元,建立由空間規劃、用途管制、領導幹部自然資源資産離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系”。政治體制和行政結構是國家治理結構的重要基礎。黨的“十九大”報告將構建國家治理體系和治理能力現代化作爲全面深化改革的主要目標之一。在國家治理體系中,政府是通過管人(幹部、人口流動)、管錢(財政、稅收、金融)和管地(建設用地管制、用地功能管制)來實現空間治理的[54]。行政級別、條塊分割、中央—地方關系、市帶縣等與行政體制相關的因素,都影響著空間治理的手段和效果[55]。“立法爲本、規劃先行”是空間治理體系現代化的核心內容,能否合理規制國土空間、建設美麗家園是衡量執政能力和水平的重要標志[56]。可以說,空间规划和行政区划调整是合理规制国土空间最直接的手段。在構建空間治理體系過程中,應充分考慮行政區劃因素對空間治理效率,空間治理安全,空間治理模式等方面的影響。

    行政區劃設置是國家行政管理的基礎單元,也是國家實施空間治理的基礎支撐。因此,行政層級的設置、行政等級的高低及行政管轄幅度的大小對于空間治理體系的運行效率,安全格局和治理精度産生直接影響,應該根據新時期國家空間治理體系的要求確定行政區劃研究的未來走向。在新的時代背景下,中國的政區研究要及時跟進國家的戰略需求,謀劃適合中國特色社會主義國情和戰略需求的行政區劃研究框架。概括而言,中國今後的政區研究應圍繞3條主線展開(圖2:① 提高和优化空间治理效率;② 预防和保障国家空間治理安全;③ 加强和改善空间治理精度。紧紧抓住这3條主線,就能夠把握行政區劃調整的主要方向和發展目標,爲優化行政區劃設置提供科學支撐。

5.2 面向空間治理的行政區劃重點研究方向

5.2.1 以構建空間治理體系爲目標,適時推進行政區劃調整  

    政區設置是空間規劃體系的基礎空間單元,因此,必須根據社會經濟發展和空間治理的需要適時調整行政區劃。比如中心城市聯系緊密、連爲一體的臨近縣,如果不改設爲市轄區,將獨立編制自身的各項規劃,中心城市對它沒有直接的空間約束和管控,容易造成重複建設、空間無序、産業布局混亂或者基礎設施難以銜接,形成“兩張藍圖”。因此,根據空間規劃的需要,適度調整中心城區與周邊聯系緊密縣市的空間管轄關系,改設爲市轄區,是實現“多規合一”的重要手段,否則將造成各個政區單獨編制規劃,難以落實“一張藍圖幹到底”。從用途管制來看,應該從落實主體功能區戰略的要求出發,對主體功能相同、管轄幅度較小、發展潛力較弱的縣適當合並,特別是處于禁止開發區的縣,不適合開展大規模建設,實行小縣合並是加強空間統一治理的有效途徑。從落實差異化考核的戰略部署看,應該加強中國的市縣分等研究,不同規模等級的縣市應該是差異化的人員配備和資源配置,因地制宜地構建國家空間治理體系。

5.2.2 以提高空間治理效率爲主線,優化行政區劃層級與管轄幅度  

    圍繞提高和優化空間治理效率爲主線,开展减少行政层级、推进缩省并县以及省直管县(市)改革的必要性与可行路径研究:① 简化行政层级,深入論證省直管縣的必要性和可行性,減少地級市對周邊縣市的約束和不良影響,提高行政管轄效率,加快推进行政管理体制的改革与创新研究。② 在省级政区设置上,積極開展適當縮小省區的研究,同時探索縣級政區適當合並的路徑和方法,確保省級政區適當的行政管轄幅度,爲實現省直管縣提供行政治理框架,提高空间治理效率。③ 探讨地级市的设置是否合理,地級市在促進區域發展和重構區域城鎮體系中發揮著什麽樣的作用,在當前国家治理体系建设过程中,如何確立合理的行政層級和每個層級的管轄幅度,是地理学者应该重点关注的一个方向。④ 探讨市辖区层面的改革,可以探索撤銷街道,減少層級,實現區直管社區的扁平化管理體制,这也是提高基层治理效率的重要途径。⑤ 研究市辖区的设置模式和政府驻地选择对本地区的空间治理结构和框架的影响。从提高空间治理效率来看,對于單中心治理模式的大城市和特大城市,應該審慎進行市轄區的調整和擴張,防止出現“大城市病”。在不擴大市轄區管轄範圍的條件下,適當推進政府駐地遷移,是帶動新區開發,實現由單中心向多中心轉變的重要途徑。

5.2.3 以保障空間治理安全为主线,加強政區拆分和撤並研究  

    保障國家長治久安是政區設置最基本的目標,曆朝曆代的行政區劃調整都是以強化行政管理爲基本依據。在新的時代背景下,保障空間治理安全,就是要實現國土疆域安全、生態空間安全、生産空間安全和生活空間安全,這是完善國家安全制度體系的空間保障。省域人口經濟規模適當均衡是防止“一家獨大”、不服從中央管控的重要保證,因此加強縮省研究,適當縮小一些人口大省、經濟強省、邊疆地區的管轄幅度,研究這些省級政區分設重組的調整方案和實施路徑,有利于優化中央集權和地方分權的治理模式,促進省域經濟的均衡協調發展。因此,围绕预防和保障国家空間治理安全为主线,一方面要探討省制及縮省改革思路與可行性方案,不斷探索符合國情和新時代要求的區域治理安全模式。另一方面,應該充分認識行政區劃調整對于生態治理安全的支撐作用,將生態環境問題和區域治理及精細化管理會提到重要位置上來[57]。對于大都市外圍的重要生態涵養區,從空間治理一體化的角度,充分論證撤縣設區的必要性與可行性。另外,按照落實主體功能區戰略的總體部署,推進部分主體功能相同、管轄幅度較小、經濟實力較弱的縣實現撤並和優化空間重組,是實現生態治理與空間治理有機結合的重要任務。

5.2.4 以推進精准精細化管理爲主線,將行政區劃調整作爲重要的空間治理手段  

    圍繞加強和改善空間治理精度爲主線,探索縣市分等分級管理的空間治理制度,推進專屬事權管理區向行政區轉變,實現街道設置與管理幅度的均衡,構建精准化精細化的行政管理和社會治理體系。市場經濟發達的國家,空間管治是政府履行宏觀調控管理職能、通過合理配置公共資源打造有序空間結構的重要方面[58]。主體功能區規劃、空間規劃、國土規劃、城市規劃、環境督查、生態修複等都是空間治理的重要手段。相對而言,行政區劃調整對于城市空間的一體化精細化治理更加有針對性和成效。比如說,城市總體規劃只能在市轄區範圍內進行規劃,與周邊的縣(縣級市)是一種協調對接,而撤縣(市)設區能夠拓展中心城區的空間範圍,使中心城市能夠在更大的管轄範圍內統籌配置資源和塑造新的空間發展格局,但應該按照市轄區設置標准嚴格把關,充分論證增設市轄區的必要性和可行性,防止城市“攤大餅式”蔓延。同樣,撤縣設市、新設城市、縣級市升格爲地級市等行政區劃調整也是優化城市空間布局的重要手段,有助于培育區域新的增長極,優化區域城鎮體系。在完善城市群布局,促進大中小城市協調發展過程中,如何通過行政區劃調整,科學合理地拓展中心城市空間範圍,爲增強中心城市的輻射帶動能力提供制度安排,是完善城市群空間治理的重要研究方向。

5.2.5 行政區劃與空間治理研究的本土化與法治化  

    區域性會衍生出本土性,區域性到本土性到國家需求是強邏輯的關聯。由此地理學發展具有深刻的國家特征。地理科學是經世致用的學問。也因此,地理學者應該具有強烈的國家情懷[59]。行政區劃是實施國家治理的基本手段,具有強烈的本土特色。因此,應該充分考慮中國的基本國情,去理解、解釋和完善中國的行政區劃和空間治理,其他國家的行政區劃理論與實踐只能作爲參考和借鑒,而不能照搬使用。不斷完善市轄區設置標准和縣級市設置標准,嚴格按照標准依法審批行政區劃調整事項。同時也應該充分認識到,行政區劃的權威性還沒有樹立起來,肆意打破行政區劃的完整性成爲改革創新的幌子,開發區、新區的跨行政區設置,開發區代管行政區的現象比比皆是。在依法治國,構建國家治理體系的背景下,應該不斷反思和規範各類功能區的設置,維護行政區劃的權威性與約束性。

6 結語

吳傳鈞先生明確提出,政治地理是一個大有可爲的領域,新設省區必要性和可能性的論證正是我們地理工作者可以進行的工作[2]。行政區劃是政治地理學的主要研究對象之一,同时也与曆史地理学、城市地理学、經濟地理学等学科具有非常密切的联系。行政驻地的选择、行政层级、行政管辖幅度与行政边界的确定,都是在長期的自然地理格局和曆史發展過程中形成的。從新時期的行政區劃來看,行政區劃不僅是行政管理的手段,它本身也可以被看作一種行政資源,具體而言,它是一種空間資源、組織資源、權力資源和政策資源的複合體。行政區劃資源論對于優化中國區域空間布局、優化行政區劃設置提供了新的研究視角。

行政區劃是大政國基,是國家實行空間治理和行政管理的基礎單元。一個地區的政區設置是否合理,決定了這個地區的區域發展活力和空間發展秩序。在構建國家治理體系和治理能力現代化過程中,行政區劃是構建空間治理體系的重要支撐和調控手段,是優化空間發展格局和提高空間治理效率的重要依托。因此,在新型城鎮化建設背景下,合理配置政府可調配資源[60],應該充分重視行政區劃調整的資源配置作用,通過市轄區調整、撤縣設市等手段優化區域城鎮體系,促進大中小城市協調發展。

從空間治理的視角出發,未来的行政区划研究应围绕提升空间治理效率、保障空間治理安全和提高空间治理精度3條主線,针对當前社会经济发展过程中出现的突出问题,合理運用行政区划调整手段,提高國家空間治理能力。當然,作爲人文—經濟地理學的一個重要研究方向,應該進一步重視行政區劃理論和方法的創新,一方面爲行政區劃調整的動力、影響和效應提供理論解釋,另一方面爲編制合理的行政區劃調整提供新的研究思路和方法,综合運用大数据、GIS、計量分析等手段,不斷豐富和完善行政區劃研究的理論體系。

 

参考文獻:

[1] 《中國大百科全書》總編委會《中國大百科全書》(第二版)中國地理卷北京中國大百科全書出版社, 2009.  

[2] 吳傳鈞論縮改省區//中國省制北京中國大百科全書出版社, 1995: 357-366.  

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作者:王開泳、陳田,原刊于《地理學報》第73卷第4期(20184月)。